Suriah Akan Segera Mengetahui Apakah Menyingkirkan Assad Sudah Cukup untuk Menyenangkan Washington

Oleh Ivan Timofeev, Direktur Program Valdai Club

Perubahan kepemimpinan baru-baru ini di Suriah menimbulkan pertanyaan tentang kemungkinan reformasi terhadap rezim sanksi AS terhadap negara tersebut. Selama dua dekade terakhir, Washington telah memberlakukan beberapa pembatasan paling ketat terhadap Suriah, termasuk sanksi finansial, kontrol ekspor yang luas, larangan impor, serta pembatasan visa dan perjalanan. Namun, transisi politik yang sedang berlangsung mungkin menciptakan kondisi yang mendukung pelonggaran tekanan sanksi terhadap Damaskus. Menteri Luar Negeri dari pemerintahan transisi Suriah telah meminta AS untuk mencabut sanksi. Kemungkinan besar, kita akan melihat pencabutan bertahap dari langkah-langkah pembatasan ini. Namun, proses ini akan berlangsung lambat, dan kerangka hukum yang mendasari sanksi sepihak AS terhadap Suriah dapat tetap berlaku selama bertahun-tahun atau bahkan beberapa dekade, terlepas dari perubahan politik yang terjadi.

Negara yang Dikepung Sanksi

Daftar lengkap tuntutan AS terhadap Suriah pertama kali ditetapkan pada tahun 2003 dalam “Undang-Undang Akuntabilitas Suriah dan Pemulihan Kedaulatan Lebanon” (SAA). Tuntutan ini mencakup dukungan terhadap organisasi yang dianggap AS sebagai kelompok teroris, seperti Hamas dan Hizbullah (Washington telah menetapkan Suriah sebagai “sponsor negara terorisme” sejak 1979), serta merusak kedaulatan dan integritas wilayah Lebanon (pasukan Suriah menarik diri dari Lebanon pada 2005). Selain itu, Suriah juga dituduh mengembangkan rudal jarak menengah dan pendek, serta senjata kimia dan biologis, serta memberikan bantuan kepada musuh-musuh Amerika.

Berdasarkan SAA, Presiden AS saat itu, George W. Bush, menggunakan kewenangannya di bawah Undang-Undang Kekuatan Ekonomi Darurat Internasional (IEEPA) dan, melalui Perintah Eksekutif 13338 pada Mei 2004, menerapkan sanksi terhadap Suriah. Langkah-langkah ini mencakup larangan ekspor barang militer dan barang berteknologi ganda (dual-use), pembatasan akses penerbangan sipil Suriah ke wilayah udara AS, serta pembekuan aset individu yang terkait dengan pemerintah Suriah. Pada 2005, Suriah dimasukkan dalam “Undang-Undang Nonproliferasi Iran,” yang kemudian diubah menjadi “Undang-Undang Nonproliferasi Iran, Korea Utara, dan Suriah,” yang menjatuhkan sanksi terhadap pelanggaran ekspor barang berteknologi ganda ke negara tersebut, termasuk yang dapat digunakan untuk pembuatan rudal dan senjata pemusnah massal.

Rezim sanksi yang dimulai oleh Bush kemudian diperkuat dengan perintah eksekutif tambahan. Pada 2006, setelah pembunuhan Perdana Menteri Lebanon Rafic Hariri pada awal 2005, sanksi finansial diperluas (Perintah Eksekutif 13399). Pada 2008, korupsi menjadi dasar untuk memberlakukan sanksi terhadap individu tertentu di Suriah (Perintah Eksekutif 13460). Pada 2011, pelanggaran hak asasi manusia dan penindasan terhadap oposisi menjadi alasan tambahan bagi sanksi baru (Perintah Eksekutif 13572 dan 13573). Selain pembekuan aset pejabat Suriah dan entitas terkait, investasi AS di Suriah juga dilarang, begitu pula ekspor atau re-ekspor jasa ke Suriah, serta transaksi terkait minyak dan produk minyak asal Suriah (Perintah Eksekutif 13582).

Pada 2012, penggunaan sistem pengawasan digital terhadap oposisi ditambahkan sebagai dasar penerapan sanksi (Perintah Eksekutif 13606). Mekanisme hukum juga dibuat untuk memberlakukan sanksi terhadap individu dari negara ketiga yang membantu Iran dan Suriah menghindari sanksi (Perintah Eksekutif 13608). Pada 2019, Kongres AS mengesahkan Caesar Syria Civilian Protection Act, yang memperkenalkan langkah-langkah pembatasan dalam transaksi dengan Bank Sentral Suriah dan menetapkan kerangka hukum baru untuk menjatuhkan sanksi terhadap individu dari negara ketiga (termasuk Rusia) yang bekerja sama dengan rezim Suriah.

AS tidak hanya menjatuhkan sanksi terhadap Suriah tetapi juga terhadap sekutunya sendiri. Misalnya, pada 2019, Presiden Donald Trump menyatakan keadaan darurat dan menciptakan mekanisme hukum untuk memberlakukan sanksi terhadap individu dari Turki dan negara lain yang terlibat dalam “tindakan atau kebijakan yang semakin mengancam perdamaian, keamanan, stabilitas, atau integritas wilayah Suriah” (Perintah Eksekutif 13894). Secara keseluruhan, AS telah menjatuhkan hukuman yang sangat berat terhadap Suriah. Selain kontrol ekspor dan impor, hampir semua perusahaan utama Suriah di sektor energi, transportasi, keuangan, industri, dan teknologi berada di bawah sanksi pembekuan aset. Uni Eropa, Inggris, Kanada, dan negara-negara Barat lainnya juga memberlakukan sanksi mereka sendiri terhadap Suriah.

Akankah Sanksi Segera Dicabut?

Sementara itu, Damaskus terus berupaya beradaptasi dengan situasi ini dengan mengandalkan kerja sama erat dengan Iran dan Rusia—dua negara yang juga menghadapi tekanan sanksi yang semakin meningkat dari Washington dan sekutunya.

Namun, perubahan pemerintahan di Suriah menciptakan prasyarat politik tertentu untuk pelonggaran sanksi. Salah satu langkah awal adalah pengenalan pengecualian terhadap sanksi keuangan AS melalui General License No. 24, yang dikeluarkan oleh Kantor Pengendalian Aset Asing AS (OFAC) pada 6 Januari. Lisensi ini memungkinkan transaksi dengan institusi pemerintahan Suriah terkait suplai, penyimpanan, dan penjualan sumber daya energi serta listrik, serta transfer uang untuk tujuan pribadi dan nirlaba. Perubahan ini merupakan konsesi yang signifikan, tetapi lisensi ini bersifat sementara dan hanya berlaku hingga Juli. Perpanjangannya dapat bergantung pada berbagai kondisi politik. Yang penting, lisensi ini tidak mencabut sanksi pembekuan aset yang ada atau pembatasan perdagangan. Secara resmi, sanksi AS terhadap Suriah tetap berlaku sepenuhnya.

Sangat mungkin bahwa dalam waktu dekat, otoritas AS akan terus menggunakan lisensi sementara sambil mempertahankan kerangka hukum yang ditetapkan oleh undang-undang federal dan perintah eksekutif. Perintah-perintah ini hanya akan dicabut jika Washington yakin telah terjadi perubahan signifikan dan tidak dapat diubah dalam kebijakan politik Suriah, serta selaras dengan kepentingan AS. Mengingat kompleksitas perubahan hukum federal, aturan ini mungkin tetap berlaku dalam jangka panjang, bahkan jika terjadi pergeseran fundamental dalam kebijakan internal dan eksternal Suriah, meskipun presiden AS memiliki wewenang untuk menangguhkannya.

Selain pengecualian dalam lisensi umum yang baru diperkenalkan, AS juga mungkin mempertimbangkan untuk menghapus beberapa entitas atau perusahaan pemerintah Suriah dari daftar sanksi sebagai bentuk insentif. Namun, proses ini diperkirakan akan berlangsung bertahap. Syarat pencabutan sanksi dapat mencakup kehadiran pengamat Amerika dalam sistem manajemen organisasi-organisasi ini, akuntabilitas mereka kepada otoritas AS, serta mekanisme pengawasan lainnya.

Bagaimanapun, proses pencabutan sanksi kemungkinan akan dilakukan dengan sangat hati-hati dan dikaitkan erat dengan pemenuhan tuntutan politik AS—jika tuntutan ini tidak dipenuhi, sanksi dapat segera diberlakukan kembali. Dengan kata lain, sanksi akan tetap menjadi alat utama AS dalam mempengaruhi arah politik pemerintahan baru Suriah.